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高等学校学生管理的法制化研究


  近年来,高校频频出现法律纠纷,高校越来越多地作为行政主体被自己的学生推上被告席。从这一现象,我们发现,高校的管理特别是对大学生管理,不论是从国家立法,还是具体的管理实践都存在一些不容忽视的法律问题亟待我们去思考和解决。

  高校与学生之间的法律关系,实质上就是高校与学生之间的权利和义务关系。随着高校改革的深入,学校和学生之间的关系也在发生深刻的变化,在许多方面出现了新现象、新问题。运用法律的观点认识、分析学校和学生之间的关系,创新思想政治教育,使学生管理工作走上科学、规范的轨道是本文的研究目的所在。

一、高校与大学生法律关系的界定

   所谓法律关系是法律规范在调整人们行为的过程中所形成的法律上的权利和义务关系,它是以法律规范为前提而形成的社会关系,这种关系是法律对人们的行为及其相互关系加以调整而出现的一种状态。我国高等教育法律法规对高等学校与其学生间关系的认定体现在以下几个方面:

  (一) 高校对学生的管理呈现自主性与国家约束性相统一

  高等学校代表国家实施高等教育职能,对学生拥有自主的管理权。如根据我国《教育法》第28 条的规定,学校按照章程自主管理,对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分,对受教育者颁发相应的学业证书。根据《高等教育法》第4 章的有关规定,高等学校在其学科专业的设置与调整、教学科研活动的开展与实施以及学生社团的组织与管理方面均具有自主权,这些权力是高等学校教育自由、学术自由、管理自主的集中体现,与学生学习、成长关系十分密切。同时,高等学校的这些权力并非一种绝对的自由,国家通过法律、法规和行政规章对学校的这一权力,尤其是对学生的管理权力进行间接和直接的控制,对学校与学生的关系通过行政立法进行干预和管理。[1 ] 另外国务院发布的《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》、教育部新发布的《普通高等学校学生管理规定》、《高等学校学生学籍管理规定》等法规和规章,对学校管理权力中涉及学生学位颁发、升学、降级和留级、休学与转学、退学和开除等基本权利均作了直接的约束和限制。可见,在现行的教育立法中,虽然承认学校对学生的教育管理自主权,但又体现了国家严格控制,并以后者为鲜明的特色。

   (二) 高校与学生之间的关系既是一种教育行政管理关系,又是一种民事关系

   首先,高校与其学生之间存在一种教育行政管理关系。在这种关系中,学校相对于学生享有独立的、支配性的管理权,这种权力为法律所授予,并为教育职能的实施所必需,具有行政权的特征,称为教育行政管理权,其内容主要涉及教育和与教育直接相联系的管理两方面,包括:对教学内容的安排、教材的选择、考试的管理、学籍的管理、对学生的处分、奖励等。教育行政管理权的突出特征在于管理者的权力行使目标是为了实现国家的教育目标、履行学校的教育职责,其影响的对象主要是受教育者的受教育权。其次,高校与学生之间也是一种民事关系。在实践中,随着高校后勤产业化的推行,学校与学生之间关于食宿、物品买卖中产生的关系以及对学校设施的使用中造成对学生人身、财产的损害等事务中所产生的关系,一般被认定为民事关系。另据《教育法》第42 条第4 项和第81 条的规定,当学校侵犯学生的人身、财产权益和其它合法权益时,学校应当承担民事赔偿责任。[2 ] 由此亦可知,对于学校与学生之间的民事关系, 《教育法》给予了关注,实际上确认了校生之间存在的民事关系。在这两种关系中,教育行政管理关系体现了学校与学生的核心关系,是校生关系的主要内容。校生之间的民事关系对前一种关系进行了修正、补充和制约,从一个方面划清了与特别权力关系的界限。

   二、高校管理对学生侵权的主要表现

   (一) 侵犯学生的受教育权

   “所谓受教育权是指受教育主体公平、公正地普遍享有各种类型和各种形式教育的权利。”我国公民的受教育权受宪法和法律保护,《宪法》第46 条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,[3 ]《教育法》第9 条规定:“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育机会。”[4 ] 但在现实中,全国统一高考,不统一的录取分数线,造成不同地区考生入学的不平等。

   以2004 年文科第一批本科录取线为例,全国重点大学录取线相差近100 多分,同样500 分的考生,在北京可以顺利进入重点大学,而在有些地区却连大学的门都迈不进去。进入高校后,学生的受教育权也不平等,学生在专业的调换尚不具备自主权。2005年3 月,河南省首例因考试作弊引发的受教育权诉讼案开庭审理。郑州市二七区人民法院一审判决:撤销被告郑州大学对原告某大学生因作弊而作出的“勒令退学”处分决定,认为学校制定的校规不符合1990 年起实施的《普通高等学校学生管理规定》,学校处分过重。[4 ]

   (二) 侵犯学生名誉权

   学生名誉权是学生依法享有的名誉不受侵害的权利,学生名誉关系到其在学校的地位、人格尊严以及老师和同学对他的信赖程度,法律保护学生的名誉权。但是,高校在管理工作中,将学生考试成绩公之于众,将对学生的处分决定公开张贴,这些都可能构成了对学生名誉权的侵犯,因为最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》指出:“对未经他人同意,擅自公布他人隐私材料或以书面、口头形式宜扬他人的隐私、致使他人名誉受到损害的,按照侵害他人名誉权处理。”[5 ] 2002 年,重庆邮电学院两名学生外出旅游时发生性关系,导致女方怀孕。校方知情后,以“品行恶劣、道德败坏”为由将两人开除。这对情侣遂将学校告上法庭。2003 年,重庆市南岸区人民法院驳回二人要求学校撤销处分决定的起诉;2004 年5 月,成都某高校一对学生情侣在教室里拥抱、接吻的亲昵举动被学校发现,学校依据学生违纪处分规定给予两人开除学籍处分,两名学生将学校告上法庭。2005 年1 月,二人起诉被驳回。[6 ]事实上,此前此后,类似案件在全国许多地方都有上演,个案的背后隐藏着普遍性的问题:高校向学生公布违纪处分决定是否侵犯了学生的隐私权? 高校有无处分学生的权力,这种处分权在什么条件下是正当的? 法律、校规和大学生之间到底是一种怎样的关系呢? 社会各界展开了广泛讨沦,争论焦点集中在“隐私权”与学校的校规之关系,人们在呼吁保护个人隐私权的同时,对校规的合法性提出质疑。

   (三) 侵犯学生公正评价权

   学生在教育教学过程中,享有要求教师、学校对自己的学业成绩和品行进行公正评价并客观真实地记录在成绩档案中,在完成相应的学业后获得相应的学业证书、学位证书的权利。从现有的学生诉母校的案件看,学校对学生该权利的侵犯主要是不颁发学位证书,如1997 年和1999 年刘燕文就北京大学不授予其博士学位两次提起诉讼,2000 年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案,2001 年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案。高校对学生侵权行为,已经渗透于高校学生管理的多个环节。究其原因,既有思想认识方面存在的问题,也有制度设计方面的原因,因此从尊重法律的角度,创新高校思想政治教育已经迫在眉睫。

   三、坚持以人为本,依法治校,进一步加强和改进大学生思想政治教育工作

   (一) 坚持以人为本的理念

   1. 树立平等的观念。在高校与大学生之间既存在不平等的行政法律关系,也存在平等的民事法律关系,特别是大量的合同关系。因此学校与学生都具有“双重”身份,在行政法律关系中,是行政主体和行政管理相对人的关系,在民事法律关系中是平等的民事主体关系,因此高等学校及其管理者必须注意在不同场景下的角色转换,切实树立平等的观念,正确定位,防止处处以管理者自居,突破权力边界,以行政关系替代合同关系,从而影响学生合法权益。

   2. 在平等的理念中渗透合同意识。高校与其学生的平等关系主要存在民事法律关系领域,其中主要是基于合同关系而建立的民事关系,因此高等学校应当理清在哪些方面与学生存有合同关系,并根据高校与学生合同的特点,从合同的订立到履行都进行规范操作,提高合同风险的防范能力。若一旦发生合同纠纷,应选择最佳方案,以最小的成本转移、化解合同风险。如在制作招生简章时,应视其为合同的一部分,坚决杜绝不实之词,避免合同欺诈。在出现合同纠纷后,不能假以行政手段简单压制,而应依约处置,或寻求司法救济。

   3. 高校与其学生地位平等而不对等。学校与学生的民事法律关系,应当从两方面来理解:一为普通民事法律关系。学校与学生作为一般民事主体之间的权利义务,与其他民事法律关系无异,如学生所享有的通信等自由,以及人格权、财产权等权利。二是以教育权利义务为主要内容的法律关系。这是学校与学生民事法律关系的主要方面。这种民事关系在非义务教育中普遍存在,不会因其办学层次或教育机构的性质不同而有所区别。由于公办学校的性质和我国人民群众收入水平的限制,现在乃至将来一段时期,学校的收费还不能全部满足培养学生的支出,因此高校与其学生双方“对价”不完全相等,在法理上双方法律主体地位是平等的,主要属于民法的调整范畴,同时,在学校特殊环境下,民事关系的双方,实际地位并不对等。

   (二) 坚持依法治校,依法行政

   1. 高校管理中应体现法治精神和人文关怀。法律视野中的人是具体与抽象的统一,片面强调其中的任何一个方面,都是对于法的价值的误解与歧见。维护以受教育权为核心的受教育权益,应是高校管理工作的重要内容。受教育权直接影响人的个性发展权、对社会发展成果的享受权以及对社会发展的参与权。正是由于受教育权对于人们生存权、发展权至关重要的影响,受教育权的受重视程度空前提高。能否切实保障和维护与受教育权相联系的各种正当权益,是高校管理工作中的重要问题。正确理解和行使高校依法享有的自主管理权,就必须在高校管理中树立和体现法治精神对人的尊重与关怀。

   学校管理的价值取向,必须高扬教育的科学精神和人文精神,必须服务于教育的出发点与归宿。在高校管理工作中坚持法治精神,既需要完善的制度设计以形成必要的法律秩序,又需要在思想政治教育工作中认知和贯彻法治理念。法律对于学校管理的深入程度,可能是一个长期争论的话题,但法治精神和维护人的权利的意识,却是高校管理工作必须有的基本理念和价值观,也是高校管理工作者必须养成的基本意识。

   2. 营造对大学生进行法律意识教育的学校环境。高校应尽可能地开展不同层次、不同程度的法律知识教育的专题讲座和报告。使学生在这个过程中增加法律知识,提高法律观点和法制观念,从而提高大学生法律意识水平,使大学校园形成一种学法、守法、用法的氛围。高校的管理应做到“依法治校”,“以法育人”,潜移默化地影响大学生法律意识的形成和提高,在学校的法治环境中,增强学生的法律意识,给学生树立“有法可依,依法办事”的榜样。为培养大学生的法律意识提供良好的外部环境。

   3. 提高管理者的法治观念,坚持法治原则。高校管理者具有良好的法治观念是严格依法办事的重要前提,它可以促使管理者在依法行使自己管理职权的过程中,尊重和保护学生的法定权利,避免对学生的侵权。高校应该通过举办讲座、敦促管理者自学等方式,培养管理者的法律意识,尤其是民主思想、平等观念、公正精神、法制理念等,从而自觉用法律法规来规范自己的言行,在管理工作中公正对待学生,尊重学生权利。

   4. 完善管理规章,注重“立法”质量。完善管理规章是推进高校管理法治化的有效手段。我国《高等教育法》第11 条规定:“高等学校应当面向社会,依法自主办学,实行民主管理。”[1 ] 它明确了学校自主管理权的行使必须遵循法治原则。为了保障教育法规和学校规章成为“良法”,教育行政管理部门和学校在制定法规和规章时,一方面必须遵循法治统一原则,即下位法的制定必须有上位法的依据,不得与之矛盾。另一方面必须贯彻平等和公正的原则、权利和义务统一的原则,确保学生应有的法律权利和正当利益。在学校制定管理规章制度时,特别是与学生利益密切相关的管理制度时,应该进行认真的研究,注意听取学生的意见,使制度科学化、合理化,切实增强制度的可执行性。特别是对学生的管理措施,只能在相关法律规定的框架下实施,防止某些管理规定本身违犯法律的问题。学校的各种规章应该公示,要使得学生了解和掌握。

   5. 建立健全依法治校的管理体制,使管理权力的运行纳人程序化、规范化的秩序轨道。从实体意义上来说,建立、健全依法治校的管理体制是依法治校落到实处的必然体现,用制度来规范、约束人们的行为,建立有效的激励、竞争和约束机制。《中华人民共和国教育法》明确规定,学校“按照章程自主管理”、“依法接受监督”。[2 ] 学校章程是学校自主发展、自主管理、自我约束的基本依据,也是教育法制体系的延伸和组成部分,对学校内部机构活动具有确定的规范性。“按照章程自主管理”的法律规定,明确了学校自主管理权的行使必须遵循法治原则,不断推进规范管理,维护正常的管理秩序和规范的管理操作程序。所以,学校的制度设计也必须符合法律、法规的要求。

   6. 设立大学生管理听证制度。在高校管理中树立科学、公开、公正、透明的管理理念十分紧迫和必要,听证制度的建立和完善应该说是这种管理理念的有效选择。新《规定》明确了学生作为法律主体所享有的六项受教育权利。学生对退学或违纪处分是有陈述、申辩、申诉权,对受处分的学生如何行使申诉权、申诉时效、答复期限及对申诉结果仍然不服又如何救济等有明确的规定,并要求学校有正当程序和相关制度予以保证。这一规定为学生正确行使权利、依法履行义务明确了行为准则,也为学生权益提供了有力保障。[7 ] 新《规定》对广大学生的处分标准更明确、处理程序更规范、权益救济更完善。同时,减少学校处分行为的随意性、不确定性和不可预见性。学生权益一旦受到侵害,学生可以通过申诉委员会,对所受到的处分进行申诉和救济。这充分体现了高校学生管理无救济就无处分的法治思想,对保护学生的合法权益具有重大意义。

   7. 重视大学生管理程序。高校对学生的管理必须依法进行,这是创新高校思想政治教育方法的一个重要方面。正当程序是高校依法治校中的一个重要环节,程序合法是高校依法治校过程中遵循法治原则的重要体现。在依法治校过程中坚持正当程序原则,是管理行为公开、公平、公正的基本保证。通过正当程序控制管理过程,规范权力的运行秩序,使权力的行使遵循合法治精神的规范步骤和方式,避免管理过程中的无序性、偶然性和随意性,从而保证管理过程的合法性和高效性。因此,在高校依法治校过程中建立科学、合理、严格、规范的程序机制是极其重要的。严格的程序本身是民主与法治的内在要求。严格的程序是提高执法权威,保证“实体法”正确实施的重要条件。学校依法行使自主管理权对违纪学生做出处罚时,必须具有符合法治精神的严格程序,诸如举报程序、调查程序、做出处罚建议程序、辩解和申诉程序、听证程序、做出处罚决定程序、具体实施处罚程序等。处分学生涉及退学、开除等事项时,应当实行公开的咨询、听证、答辩程序,必须给予学生异议权和异议期限,允许学生提出复议,处理这种复议的机构应与原处分决定机关保持相对独立性。

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来源:《山东省青年管理干部学院学报》2007年1月



 

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