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高校热点法律问题探析


  

  高校面对急剧扩张和高速发展的历史时期,产生了一系列法律问题。对这些法律问题可从行政法和民法上两层意义上进行详细剖析,从而得出结论:高校处身风雨飘摇之中,除了大抓建设、加快发展进程外,还应有清醒完整的认识,从而从组织、制度和管理等各个方面加强法律事务工作。
【关键词】
  高校 法律问题 探析 法务处
【正 文】
  当今,国内高校处于规模扩张和高速发展的历史时期 (见下图),正在经历从计划经济体制下国家办学到如今市场经济大潮下办学模式多样化的过程,教育资源大幅重组,办学自主空间变大,教学招生步伐变革加快,高校经济活动越来越频繁,同时高校也遭遇了日益增多的法律问题。正确认识和应对这些法律问题,对高校可持续发展 有着重要的意义。
  1998-2002年中国高等教育事业发展统计表
  1998 1999 2000 2001 2002
  普通高等学校数量(人) 1022 1942 1813 1911 1396
  全日制本专科在校生平均规模(人) 3335 3815 5289 5870 6471
  招收全日制本专科生数(人) 1083600 2754500 3767600 4642100 5428200
  校舍建筑面积(平方米) 154000000   259562300 303362700
  一、 对高校热点法律问题的认识
  高校由于一方面担负国家高等教育任务,明显具有公有事业性和一定程度上的行政组织性,另一方面随办学自主权逐步放开,办学模式、资源和渠道多样化、规模巨型化,也日益体现其作为特殊民事主体而具有的综合性、复杂性和遭遇法律陷阱时的严重性,因此可以把学校所主要面临的法律问题分为两大类型:一是基于公有事业性,体现其社会职能所面临的行政法意义上的法律问题;二是基于其作为超大性综合型经济实体,广泛参与经济活动所面临的民法意义上的法律问题。但就现实而言,后者对学校良性发展意义十分突出。
  (一)、 行政法意义的法律问题
  虽然高校是否真正拥有行政权在学理上仍然有争论,但不断出现的学校官司却有力地证实这一现象的客观存在。其关键在于如何处理依法治教与办学自主权的关系、大学自治和司法审查的关系。
  1. 招生:
  高校招生权目前的状况是“学校招生,教委监督”,自主权有所扩大并有继续扩大之势,招生权力责任相伴增大,实际上将演变成高校的一项重要的行政权。根据“公平、公正、公开”的法律精神,学校将受到更多更透明更强有力的法律监督。学校可能在招生宣传(不正确说明学校师资、规模、等次、费用等诱导考生)、录取标准(如不合理限制残疾、性别、地区、身高等)、录取程序 (如不合理录取、退档、拖延、说明)、录取方式(暗箱操作、超标收费、附加条件之类)、录取错误 等方面遭遇诉讼。
  2. 教学管理:
  教学管理上学籍管理、学位授予、毕业证颁发、学生处分等是典型的行政权力行使,因为它对学生造成的影响极大,直接涉及到学生受教育的宪法权利,但操作中又因为没有完整统一的程序机制,随意性大,容易侵害学生的知情权、申辩权,会在被诉时因违反正当程序原则遭法院撤销。
  组织考试也是学校经常性权力之一,因此考试的组织、准备、执行、评卷可能有违公平和公正,对学生影响也很大。
  例:《中国青年报》曾发表了北大博士生刘燕文 为学位与北大打官司引起教育界、法律界广泛关注的报道,以及此前田永 诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案,两案都是校方败诉。究其原因:
  一是学校校内的自治性规范性文件中的有关规定与现行有关法律、法规、规章相抵触。如田永案,校方根据其制定的《关于严格考试管理的紧急通知》的规定,给予田退学处理,并据此不给填发“两证”,但学校的规定与国家教委1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》中的有关内容相抵触,法院认定校方的紧急通知中有关退学的规定无效。
  二是学校长期以来在做出涉及学生受教育权的处理决定时,程序上不规范。学生的被告知权、申辩权、申诉权得不到充分保证。这些都使学校在诉讼中增加了败诉风险。
  近年还有武汉理工大学案(武汉市首例学生状告高校不颁发学士学位证书案件):原《武汉工业大学学分制学籍管理暂行条例》第四十五条,“在校期间受过留校察看处分者不能授予学士学位的规定”与教育部制定的《普通高等学校学生管理规定》第三十五条“具有学籍的学生,德、体合格,学完或提前学完教学计划规定的全部课程,考核及格或修满规定的学分,准予毕业,发给毕业证书。本科生按照《中华人民共和国学位条例》规定的条件授予学士学位”的规定相抵触。本案终审结果表明,校方规定并不合法。一审判决校方败诉后,武汉理工大学向武汉市中级人民法院提出上诉,被中院于依法驳回上诉,维持原判。
  3. 人事组织:
  学校作为完整法人必须遵从劳动法的有关辞聘、加班、报酬、劳动保护等相关规定,而学校往往由于财力所限及追求发展而忽视职工权益而造成侵权;同时学校对职称评定、人才流动 、干部任免、教工处分等问题处理违法可能被请求人事仲裁。
  4. 校内处罚
  学校为数从多的规章制度规定了一些违章处罚措施如经济处罚、高倍赔偿等,甚至可能出现违法的人身限制、伤害等作法,这就必然面临一个如何协调规章与法律法规使之保持统一的问题,从制度违法到操作违法,无不是易引发诉讼的雷区。
  (二)、 民法意义上的法律问题:
  1. 高校作为一个法人应该在权利义务上与普通民事主体没有什么大的不同,但由于高校超规模的扩张,使学校经济权益和经济活动呈现出一些显著特点:
  (1) 综合性:高校涉及知识产权保护、非正常死亡民事赔偿、承包经营、后勤资产核算剥离、合作办学合作建设、招标采购、培训交流、商业借贷等一系列问题;
  (2) 巨额性:由于高校资源集中、投资增长、发展迅速、新开工项目多、对外交流范围长足进展,特别是在入世之后,经营教育理念深入人心使学校民商事活动体现出金额巨大的明显特性,上千万上亿的项目已不是新鲜事;
  (3) 辐射性:学校民商事活动开展与学校教学研各项工作息息相关,互为连环,互为依托,某一个环节出现问题将会使学校不仅面临巨大的经济风险,而且会波及其它诸多方面,产生连锁反应,比如最近我校出现民工封堵洪美公寓大门事件,对学生教学考试、生活、管理都会产生重大影响,更严重可能会引发政治事件,如处理不当学校在经济损失之外还会陷入不良发展的恶性循环之中,可谓一失足成千古恨;
  (4) 滞后性:高校因为受政策面影响较大,国家对高校发展往往先出台政策,再实践中逐步用法律手段约束,因此法律对高校改革与发展的影响有滞后的特性,这点助长了一些人不顾法律,决策随意的倾向,到管理混乱,控制失衡,问题暴露的时候再亡羊补牢已经
  2. 主要问题:
  (1) 知识产权保护问题。高校特别是作为在部分学科有一定优势的综合性大学和名牌大学,科研成果的保护、利用和转化问题将越来越突出。随着学校品牌的形成与发展,学校校名等教育资源被盗用、侵占案例将出现和增多;教师学生著作权保护以及职务作品与非职务作品识别工作将成为经常性工作;强势专业先进成果专利申请、保护、管理和实施,科学机密的法律保护会直接关系到学校学术科研的生命力;网络教育的开展也存在维护网络智力成果权的保护问题。
  (2) 非正常伤亡民事赔偿问题。由于师生员工人数众多,情况各异,非正常伤亡事件在所难免,而学校身处文化聚集区,人文思潮涌动,政治稳定成本很高,因此要做到既尊重事实,依法办事,拒绝不合法的赔偿要求,又要做到有利有节,注重社会效益,如果不加强研究,不正确处理,会使学校遭受不必要的损失 ,付出高昂的代价。
  (3) 校内产业经济实体体制问题:要正确认识学校和实体之间法律关系,明确责任和权利;正确处理控股参股、行政管理、社会保障,劳动人事、承包分成等一系列问题,保证校产保值增值,规避不必要的法律责任。
  (4) 后勤社会化问题:主要有以下情况:后勤人员和资金、财物如何合理计算,稳步剥离;后勤集团的独立程度、法人资格、与学校或与外来合作者法律关系的正确定位;如何在法律框架内对实行商业运作后的后勤适当控制。
  在学生公寓问题上对于外来开发者法律资质调查,合作关系的性质认定,操作过程的法律监控,担保贷款的发放使用审查监督,办理相关法律证照手续等。
  在政府参与的情况下,辨析政府法律作用,清楚其法律角色,排除纯政策困素干扰,减少滋意盲从。
  例:据报道 ,为推进后勤社会化改革,武汉市新江汉大学2000年7月与湖北学府后勤物业有限公司签订了《合作开发协议书》,江大的后勤设施交由学府公司建设,在到期未能完工的情况下,控股学府公司的城明集团与新江大发生诉讼。本案中,学校提供土地273亩,由城明集团控股的学府公司投资1.7亿元实施建设,2001年10月底全部完工交付使用。《协议》还补充规定,工程建成后,由江汉大学与学府公司共同组成合资公司,管理经营学校后勤项目48年。
  江大党委书记罗友松接受记者采访时称:工程不能如期完工,是由于承建方在建设过程中资金不能到位造成的。去年3-10月,因为城明集团资金不到位,致使工程时建时停,学校为保证工程进度,共贷款1.98亿元投入工程建设。
  建设单位城明集团有关负责人则称:工程进度延迟的直接原因,是校方未能按期提供设计图纸。此外,校方未经城明集团同意,单方面与施工单位搞“双向承诺”,侵犯了该公司的建设项目管理权,同时造成投资失控、成本增加。
  2002年5月30日,在城明集团撤诉、双方进行调解的情况下,江大进行了整体搬迁,但江大开学的日子是3月1日,由于新校区后勤设施未如期完工,学生没能按原定时间迁入新校。校方介绍,由于老校区部分图书和实验器材已先行搬入新校区,学校退租了部分学生宿舍,导致返校学生没地方住,开学后的教学受到很大影响。
  (5) 建筑施工、合作办学合作建设、招标采购、培训交流、商业借贷等各方面都存在很多法律问题。
  比如:基建:从99年起,政府给高校改革办学以更多的政策支持,积极引导自主办学,扩招、银校合作等思路相继实现,计划主管部门也相对放松了对学校自筹基建计划的限制,给了学校一些自由度。使学校基建项目方面自主安排和选择度稍有提高。这一阶段起,学校可以安排一些切实提高教学条件以及改善学生生活条件的项目。但随之而来法律问题更加深入。
  特别是新校园区的建设,资金筹措和资本运作是园区建设中存在的最主要困难和问题。园区主体工程和基础设施及公建设施的征地、建设,需要投入巨额资金,前期,除政府及部门注入了部分建设资金外,学校将承担工程建设的大量经费,政府不可能全包下来,财政不好安排,只能适当补助或贴息,必须签订一定的银校合作协议,可能有的银行承认借贷的资金难以兑现,园区内学生公寓和办公、生活设施及园区内配套工程建设因为资金、合同争执等问题扯皮怠工跟不上等,在这一系列的环节中,只要有一个环节出问题,就会影响学校大局,损害学校利益,有时甚至会导致灾难性的后果。
  据《新闻周报》3月23日报道):大学城无序开发带来的不仅是非法滥占耕地、农民失地无作以及拖欠巨额债务,在那些已建和在建的大学城内,各种各样的矛盾纠纷也同时在愈演愈烈。经国务院再次下发停工令,南京江宁大学城里的6所大学工地才被迫停工。但是,因建大学城而带来的各种问题陆续浮出水面。近日,南京工程学院部分教职工投书该报,批评江苏省教育厅任意处置该校旧址的土地,严重损害了教职工利益。此前的2003年10月16日,该院在南京工程学院内举行了数百名师生参加的校内游行,强烈要求撤销155号文件,以后这样的游行又举行了两次。今年3月15日,本是南京工程学院领导与各位教职工早已约定的“对话”时间,但是教职工们临时被通知时间有变动,因为江宁分校区的新生们正在“罢吃”。起因是,学校的伙食费比外面高出两三成。无独有偶,在浙江省杭州市下沙高教园区也曾发生过类似“罢吃”现象。如今,新一轮的“罢吃”正在江宁大学城的校园内重演。南京工程学院一些教职工代表反映,如果教育厅和学校不听从广大师生的意见,他们将等到7月1日《行政许可法》生效时将教育厅和学院告上法庭,届时这一事件将有可能成为《行政许可法》实施后的行政诉讼第一案。
  二、 应对高校热点法律问题的方案
  高校面临的众多法律问题,当然不是一朝一夕轻易就可以解决的,它受制于大的政策面的影响,拘束于法律环境的改善,有待于高校管理决策层法律意识的增强,尤其是有关方面能对高校处身风雨飘摇之中,除了大抓建设加快发展进程外,有清醒完整的认识,从而从组织、制度和管理等各个方面加强法律事务工作,早日纳入良性发展轨道。
  (一) 从组织上看,应尽快建立专门的学校法制或法务部门,作为直属校党委、行政的处级咨询、审核和决策机构,统一学校法务工作。
  行政机关一般将专门处理法律事务的部门称为“法制处”,企业单位一般将相关机构称为“法务处”,学校却很少见类似机构 ,因此相比之下,学校在应对诉讼风险方面经验明显不足。
  1. 教训:高校日益朝自主方向发展,经济活动自由度越来越大,参与重大投资机会也越来越多,如果在任何一家比较规范的民营企业,有着相同规模的经济来往,很难想象它会在没有法律意见书的情况下签订一份重大合约,开动一项上千万的工程,没有独立会计师审计调查,也绝不会贸然与人合作或为之担保贷款,任何情况下不会将自己的公章发票交与承包方控制或滥用。而一些高校在一些合作、承包项目 上可以说是有深刻的教训,影响巨大,后果或者说损失难以估量。
  2. 紧迫性:不少学校已经设立了政策法规室之类的机构,可以说做了大量工作,也取得了不少成绩。但是由于它不是一级常设专门机构,影响范围有限。因此基于高校近年遭遇诉讼或法律陷阱的现实,加之迫在眉睫的各高校新校园区建设工作拉开帷幕,学校如果意欲治本,应首先考虑系统性地解决问题,设立具有行政职能的法务处,以规范各项工作的开展,积极促成对学校重要经济活动、重点法律事件的高度关注和干预,正本清源,最大限度帮助科学与合法决策,及时疏理规章,矫正非法。
  3. 可能性:高校有一批熟悉学校情况和具备相当法律素养的教师等人员,他们不少具有律师、经济、投资、教育管理工作经验,有助于组成一个多元化和综合性的队伍。
  (二) 从制度上和管理上看,要建立事前防范、事中处理和事后追究的整体机制。
  1. 重在事前防范
  高校无小事,不容耽误,否则牵一发而动全身,因此法务处的工作重在防范,首在防范,应充分利用高校现有法律空间,争取实现学校利益最大化。
  (1) 规章疏理、审核和备案。
  “依法治校、规范管理,建立一套科学高效、可持续发展的管理体系,是建设国际化、研究型、综合性世界知名高水平大学的重要内容” 。2003年9月和11月,教育部分别下发了《关于加强依法治校工作的若干意见》(教政法[2003]3号)、《关于开展依法治校示范校创建活动的通知》(教政法厅[2003]4号)文件,高校应按照教育部和学校有关依法治校、规范管理的精神和指示,积极推动学校管理制度建设,通过对现在法律文件框架的分析研究,疏理现在校内规章制度,并建立从报送、审议、审核到备案的校园“立法”程序,以建立和完善学校政策规章体系,逐渐形成一整套稳定的、科学的学校管理规则。
  (2) 文件政策的出台先经法律关。积极参与有关科技政策的修改和审订工作,有针对性地提出相应建议,对影响师生员工个体权益或关系学校人、财、物等重要方面变化的相关政策文件的颁行,要充分尊重法律规定和程序。
  (3) 重要涉法事件的登记备案制度。群体事件的处理、非正常死亡案例的出现、涉及师生辞聘、入退学、处分等,均应由法务处备案调研,及时出台措施。
  (4) 重要项目的资信调查、立项可行性分析,法律风险预测到完整的法律意见书的出具,重要专家的资质调查与成果保护。
  (5) 对学校科研生产所涉知识产权的保护、利用、许可、实施提供咨询意见和方案。
  目前高校知识产权保护状况令人堪忧 。大多数高校管理层和教学科研人员,都未把无形的智力成果当成财产权利,没有将之视为先进生产力要素加以认识保护;过于注重理论、成果评奖等指标评价体系,容易忽视让知识产权价值取向占主导地位;没有建立知识产权管理制度,既无机构设置,也无专兼职人员管理,在教学科研项目立项、攻关、研发、成果鉴定、技术转让等环节,没有相应办法来激励、监管、实施,易使有价值的知识产权流失;特别是在校名、计算机软件、作品、商标等,普通高校基本上没有建立保护制度,对职务技术成果没有严格的管理制度,其后果是,科技人员在发表论文、申报成果、及时转让、学术交流与合作中,将没有申请专利或采用其它手段进行保护的技术成果公开;没有一定的约束制度,其后果是在职人员通过兼职、调动、离职、私下转让、许可等方式将学校的知识产权无偿使用;没有严格的档案管理制度,对职务与非职务的鉴定往往很难进行,另外对商业秘密的保护产生一定影响。
  高校是科技创新的重要策源地,也是知识产权向现实生产力转化的最佳孵化器。有鉴于此,有关专家急切呼吁 :必须转变传统观念,大力加强高校知识产权保护意识,积极建立和完善知识产权管理机构以及知识产权教育培训,信息开发利用、科研项目知识产权、利益分配和奖励等一系列管理制度;积极实施知识产权战略,抢占学术制高点,推进产、学、研一体化,加快知识智力成果转化,提升高校教学科研能力。
  (6) 对学校办产业进行公司化重组和治理,使其具备完全法人资格,与学校从法律上剥离并良性运转。
  校办产业在高校事业体制的框架内,按照社会主义市场经济的内在规律协调而有效运转的关键在于校办产业的法人管理体制的建立,从而确定产业在社会上的法律地位,明确校办产业和学校、产业管理部门、各产业之间 、产业内部以及学校各职能部门之间的责权利关系。
  (7) 组织选聘学校法律顾问,协助律师进行法律咨询,处理诉讼、非诉讼案件,维护学校的正当权益。
  2. 积极参与事中处理:
  (1) 尽力调解法律纠份,促成各方和解。
学校不是经得起缠讼的单位,因此法务处应根据实际情况,尽量促成和解,即保证学校利益不受无理侵犯,又要最大限度减少不良影响;
  (2) 积极准备,认真参加人事和劳动仲裁。
  (3) 代理诉讼,必要时与相关律师对口联系做好工作。
  3. 全方位事后追究:
  (1) 追究责任领导和直接责任人管理责任,总结经验教训。
  (2) 弥补制度缺失,补充和修正学校规范。
  (3) 及时提出“立法”建议。

2004-4-12
参考文献:
  1.《1998-2002年中国高等教育事业发展统计表》中数据来自中国教育部官方网站。
  2.《三峡大学学报" 社会科学版》2002年第5期《地方合并高校可持续发展探讨》(张朔) :(高校)应按照可持续发展目的性的要求,坚持以人为本、民主管理、依法治校,保证发展的正确方向。
  3.1996王轶状告安徽省招生主管部门招生赔偿案:此案涉及安徽财贸学院非正常退档。
  4.1992年2月28日在《中国青年报》报道:河南省当年有二个同名为张志刚的新乡和洛阳考生参加高考,且同为理科考生,又均达到当年的自费生录取分数线,两个张志刚都应被河南师大录取,但事实上只有洛阳张志刚被录取。由于有关人员没有按规定程序办理手续,把录取通知书误发给了新乡张志刚。
  5.刘燕文诉北京大学案:北京市海淀区人民法院一审判决,1999-12-17。
  6.田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案北京科技大学: 一审受理法院 北京市海淀区人民法院 ,1999-2-14 ;二审受理法院 北京市第一中级人民法院 ,1999-4-26 。
  7.《中国教育报》2002年4月1日第2版:大学生自杀,作为学校本身,究竟该负什么样的责任?该不该给付赔偿金?从教育部到公安部,目前好像都没有关于此事的明确规定。只是有一个关于赔偿金的规定,据说是2000至3000元。但从记者采访的一些学校来看,不管是校方还是学生自己的责任,学校都给付了较高的赔偿金,远不止两三千元。有的学校为了尽快“了却”此事,甚至要花十几万元。
  8.《楚天都市报》2002年3月2日《学生公寓未能如期完工新江汉大学难“乔迁”》、《湖北日报》2002年5月31日《1.5万名师生兴高采烈搬新家新江大开始全面搬迁》。
  9.华中科技大学成立了“政策法规处”,其主要职能为:围绕学校重点工作和校领导指示,开展调查研究,及时为校领导科学决策提出建议和依据 ;研究符合国际化研究型大学要求的办学模式及其运行机制 ;承担学校改革与发展综合性政策研究和决策咨询任务 ;在学校领导下,与校内有关部处合作,修改完善有关政策、规章制度,协调、指导产业、后勤部处有关政策、规章工作 ;参与制定学校中长期发展规划 ;受学校委托,聘请法律顾问,协助学校法律顾问处理有关法律事务等。(源自华中科技大学政策法规处网站:http://opr.hust.edu.cn/duty/。)
  10.2002年7月31日最高法院终审判决:山东省宏业房地产开发公司与山东大学土地补偿合同纠纷上诉案中,山东大学在移交的土地上存在瑕疵,在土地移交、《国有土地使用证》及《建设用地规划许可证》的办理上没有严格按照合同履行,存在违约行为以及存在不适当履行合同的问题,属违约行为,应承担违约责任。本案中,光案件受理费一项:山东大学一审负担97266元,二审案件受理费山东大学负担168848元。
  11.摘录自华中科技大学政策法规处《2003年工作总结》(源自http://opr.hust.edu.cn/news/display.asp?id=97)
  12.根据国家教育部对11所高校知识产权保护状况进行调研的结果, 目前在我国有相当一部分普通高校知识产权保护工作还处在一种初级阶段(源自http://202.118.224.41/xj.files/yewu/3.htm)
  13.新华网贵州频道10月22报道:《贵州高校知识产权保护工作亟待加强》


 

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